摘要：在中国快速城镇化的语境中，无论是“暴力执法”还是“暴力抗法”，都是小概率事件。然而，形形色色夺人眼球的个案却指向同样的问题：如何把城市发展同群众利益需求统一起来？如何依靠群众的力量提升城市现代化管理水平？当前，面对日益高涨的权利意识和各种敏感的利益诉求，迫切需要城市管理者与时俱进，积极转变城市管理理念，探索城市管理规律，创新城市管理方法，建立独具地方特色、符合区域实际的城市管理模式，实现从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的提升，走出一条既适应现代化城市发展需求又满足人民群众新期待的城市管理新路子。

关键词：形象危机 人本主义 群众路线 共管共治

11月初，一条题为《女摊贩下跪阻止执法，城管边笑边拍照》的新闻在坊间持续发酵，舆论几乎一边倒地指责城管“没人性”。实际上，很多时候，城管的形象就毁于这样一个不经意甚至下意识的举动，由于缺乏对良知和人性的敬畏、公权力无法保持谦抑和审慎，城管的社会评价每况愈下。

平心而论，在公众视野中，城管形象向来不佳。每次登上媒体，几乎都夹带着“冲突”元素。从某种程度上说，城管已成为这个城市采集成本最低、最易被围观的负面新闻素材。

据中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告（2012）》总结，城管形象具有“暴力执法”、“执法失当”、“行政不作为”、“内部管理失当”、“违法违纪”五大类高危风险。近年来，得益于各地城市管理者的高度重视，城管已经在文明执法、柔性执法上作出了积极的探索和努力，且取得了实质性进步；但时至今日，依然难以避免三大不良“效应”：“窗口效应”，即城管执法队员的不当言行可能随时随地“被直播”；“放大效应”：即偶发执法冲突被媒体渲染成整体常态化行为；“变异效应”：城管提供便民服务往往被曲解为“别有用心”。凡此种种，让作为集合名词的“城管”难逃被“整体污名化”的命运。

当前，面对日益高涨的权利意识和各种敏感的利益诉求，迫切需要城市管理者与时俱进，积极转变城市管理理念、探索城市管理规律、创新城市管理方法，坚定不移地走好、踏实“群众路线”，实现从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的升级，力促城管执法队伍早日摆脱“形象危机”。

一、转变理念，以“人本主义”为第一原则

众所周知，设立城管的基本职责之一是“医治”占道经营、无证设摊等城市顽疾，维护整洁美观的市容市貌。然而，纵观十多年的运行历史，似有矫枉过正之嫌。在一些城市，决策者和管理者为了长“面子”，恨不得整座城市只剩下高楼、广场和公园，丝毫不考虑小贩的生存问题，也不理会市民的生活需求；城管执法人员为了保住“位子”，必然奉行“长官意志”，牺牲小贩的“肚子”。在这条复杂的生态链下，处于“接触一线”的城管和小贩，往往成为矛盾冲突的焦点。而在缺乏执法规范的情况下，执法冲突沦为伤亡惨剧也就在所难免了。

有观点认为，城管与执法对象之所以容易产生矛盾纠纷，很大程度上是缘于双方缺乏有效沟通；只要城管以宽容、友善的态度对待小贩，很多问题就能迎刃而解。然而，多地的探索实践轻而易举地推翻了这一论断：无论是“眼神执法”、“微笑执法”，还是“下跪执法”、“卧底体验”，这些绞尽脑汁琢磨出来的善意尝试，并没有遏制悲剧的频频上演。

缘何如此？说白了，不管城管的执法方式和技巧怎么改进，执法水平和能力如何提高，只要他们一天没树立“人民城市人民管，管好城市为人民”、“民生无小事，服务无止境”的人本理念，再高超的执法技能也别想跟上新事件发生的节奏，后续的问题处置也很难圆满。

由此观之，打破“‘管’‘贩’困局”的最基本前提就是“以人为本”。“尊重执法对象”应成为城管执法的最高理念和第一原则。面对社会底层的弱者心态、公众疑心和舆论偏心等复杂“人心”，城管方面须善察之、善待之、善用之，从中寻找长宜之策，为“事务治理”注入“人心管理”。具体而言，需要从以下三方面着力：

（一）给小贩一条出路，逐步摒弃“猫捉老鼠”的传统模式

我们不妨以制度的名义赋予小贩合法经营权和基本生存权；在外部硬件设置上，尽力为他们开辟规范有序的经营场所和齐全完备的配套措施，让他们能够在城市中更便捷、更安心地谋生，让城管执法升级为名符其实的“为人民服务”，让我们生活的城市成为一座能够包容不同阶层、各个群体的和谐共赢之城。

（二）学会换位思考，懂得站在执法对象的立场上审视问题

须知，所谓“人性化执法”，不是一句会吓跑小贩的“你好”，也不是“眼神执法”的冷暴力；而是以更多的“同情”寻找答案、以更多的善意平息纠纷，与执法对象进行面对面、心贴心地坦诚交流，以便全面了解他们的诉求、真诚解开他们的心结，进而实现“身份平等”、“地位平等”。这不仅是对执法对象合法权益的保护，更关系到整个社会的公平正义和法治尊严。

（三）重塑权力文明意识，形成“为人民管理城市”的权力观

其实，任何一个人，即便是身份地位堪虞的小贩，如果可以选择，他们也不想以牺牲市容市貌为代价来维持生计，更不愿以“耍无赖”、“下跪”等方式博取一丁点同情。真正读懂了小贩生活的悲情、艰辛和无奈，就能在执法过程中多一些包容和体恤、少一些火星和戾气；同时，更理性地思考：在市容市貌和小贩生存之间，能否找到一个“两全其美”的平衡点。

当然，“人本”理念的确立需要一个循序渐进的过程。从“管理人民”到“服务人民”，虽然只有两字之差，但要完美过渡并非一朝一夕之事。尤其是对个别执法人员而言，摆惯了高高在上的“管理者”姿态，要积极主动地为执法对象提供优质、温情的服务，还需要经历一个艰难的蜕变过程。

二、优化作风，走“实”走“稳”走“对”群众路线

“依靠谁？”这一问题是城管的动力源、精气神和主心骨。只有弄清“依靠谁”，才能找到工作的力量和源泉。

其实，每个城市管理者心里都清楚：“经营”一座城市，仅仅依靠城管系统内的人管不了，也管不好。只有坚持走群众路线，广泛动员全社会力量，实行“共管共治”，才能不断提升城市品位和城管执法工作的公众满意度，让百姓生活得更舒适、更便捷、更安全。

近年来，宁波市不断探索城市管理创新的新路子，积极打造社会“共管共治”的和谐格局，以期城市管理日臻完善。

（一）请人“找茬”，激活城市管理新思路

今年8月中旬，宁波市城管局接连召开21场座谈会，邀请人大代表为城市管理“找茬”、新闻媒体为城市管理“开方”、广大市民为城市管理建言献策，获得了248条来自各行各业的意见和建议，并由此提出了“六小十题”（六类城管“小事情”中的十个“大问题”）的概念。虽然问题棘手、任务艰巨、形势紧迫，但有助于城市管理者当场受教育、当面“照镜子”，一探城市管理的新风貌、作风建设的新思路。

从某种程度上说，请人“找茬”，不仅是优化公共服务设施建设、改善市容市貌、促进城市健康稳定发展的“良药”，还是转变政府部门及其公职人员作风的利器。通过开诚布公的批评、指正，“政民”关系不是疏远了，而是拉近了；矛盾不是增多了，而是化解了；隔阂不是加深了，而是消除了；交流不是闭塞了，而是顺畅了。通过直面问题、找准短板，城市管理者能更清楚地认识到自身的不足之处，更深刻地意识到自己时刻处于人民的监督之下，从而唤醒沉睡的责任心，夯实“为人民管理城市”的理念，使城市管理与民众的关系，在沉甸甸的信任中变得越来越密切。

（二）强势推进，奏响“转型提效”最强音

经过两个多月的酝酿，11月初，市城管局对“六小十题”专项整治工作进行了重点部署，且将破解“六小十题”作为党的群众路线在城管系统扎根生长的“试验田”，着力从“小愿望”理起、从“小事件”抓起、从“小案子”办起、从“小环境”治起、从“小隐患”整起、从“小细节”改起，力争早日实现“道路无坑洞”、“井盖无破损”、“盲道无侵占”、“路面无积水”、“渣土无乱倒”、“绿篱无缺失”、“夜间无黑暗”、“龙头无杂质”、“车辆无乱停”、“管理无盲区”，让百姓期盼落实在身边、百姓满意体现在一线。

当前，教育实践活动进入整改落实、建章立制的阶段，越是紧要关头，越要对准靶心、抓住要害，踏石留印、抓铁有痕，锲而不舍、驰而不息，确保教育实践活动善作善成、取得成效。而破解“六小十题”的气度、力度和程度，在很大程度上决定着教育实践活动的质量和效率。城市管理者有必要坚持“开门搞活动”，不断拓展征求意见的渠道，收集真想法、摸清真情况、发现真问题；有必要常“照镜子”找差距，对照民意勤整改，以身体力行的姿态、求真务实的作风、立竿见影的变化，回应群众新期待、满足群众新需求。

三、共管共治，让城市管理回归“善治”

行政法在处理行政管理方和相对方关系时，有个著名的“比例原则”，是指行政主体实施行政行为，应兼顾行政目标实现和保护相对人权益。当为了实现公共利益目标而采取对个人或组织权益不利的措施时，应当将不利影响控制在尽可能小的范围内。

在城市管理中践行“比例原则”，找到城管、小贩和公众三方利益间的平衡点，考量着城市管理者的智慧。推进城市管理精细化、规范化、信息化建设，仅靠相关职能部门牵头下的“联合行动”、“重拳出击”远远不够，还需充分发挥全民参与的优势，以“共管共治”为归旨，让城市管理回归“善治”。

一方面，需激发不同管理主体的创造性和高效率，协调多个部门联合调整好弱势群体和城市公共管理空间之间的利益关系。实际上，在城市管理中，城管只是末端的执法部门，如果前端的职能部门能做好许可服务工作，或者真正实现社会资源的优化、均衡配置，那么城管执法中的许多尴尬和无奈或许就能避免。

另一方面，就是要走实、走稳、走对群众路线，既要畅通多元诉求表达渠道，及时掌握并妥善解决群众反映强烈的热点难点问题，力促城管执法从“命令型”向“服务型”转变；又要全方位争取民众的理解、支持和配合，培育自觉维护环境秩序、主动参与城市管理的群众基础，形成“共管共治”的城市管理格局。

唯有如此，执法环境才能井然有序，城管形象才能日趋健康，城市秩序才能有条不紊，城市面貌才能精致如画。