江 苏 省 如 皋 市 人 民 政 府
行政复议决定书
〔2024〕皋行复第140号
申请人：如皋市某餐饮店。
经营者：陈某。
被申请人：如皋市市场监督管理局，住所地：如皋市解放西路18号。
法定代表人：贾宏斌，职务：局长。
申请人如皋市某餐饮店不服被申请人如皋市市场监督管理局作出的皋市监处罚〔2024〕0100327号《行政处罚决定书》申请行政复议一案，本府于2024年6月27日依法立案受理。现已审查终结。
申请人称：被申请人作出的行政处罚决定适用法律错误。申请人已于2022年12月14日取得了《小餐饮信息公示卡》，依据《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强小餐饮管理的决定》，取得《小餐饮信息公示卡》的个体户无需再取得《食品经营许可证》。因此，被申请人以“未取得食品经营许可从事餐饮服务活动”为由对申请人进行行政处罚适用法律错误。二、被申请人作出的行政处罚主要事实不清。《小餐饮信息公示卡》的备案机关正是被申请人。2022年12月，申请人在办理食品经营许可时，咨询了被申请人如城分局的工作人员相关办理流程，对方建议申请人办理《小餐饮信息公示卡》。即便被申请人要按照“未取得食品经营许可从事餐饮服务活动”来定性申请人的行为，也应该先判定申请人取得的《小餐饮信息公示卡》无效，撤销该《小餐饮信息公示卡》，然后再按照“未取得食品经营许可从事餐饮服务活动”来处罚。而非在申请人依然持有《小餐饮信息公示卡》的情况下，判定申请人“未取得食品经营许可从事餐饮服务活动”。故申请行政复议，请求撤销被申请人于2024年5月7日作出的皋市监处罚〔2024〕0100327号《行政处罚决定书》。
被申请人称：一、被申请人作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，依据充分。二、被申请人作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿。申请人实际经营面积超过200平方米，申请人系通过填写虚假信息的方式，取得《小餐饮信息公示卡》，并从2023年3月开始提供餐饮经营服务至案发。三、被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法。四、被申请人作出的《行政处罚决定书》裁量得当。申请人未取得食品经营许可从事餐饮服务活动持续时间已有1年，但被申请人考虑到申请人在违法经营期间未发现产生社会危害，在案件调查过程中积极配合，且积极申领《食品经营许可证》，被申请人结合申请人的违法事实及社会危害等情节综合裁量，给予减轻处罚并无不当。综上，请求复议机关予以维持，依法驳回申请人的请求。
现查明：2024年3月4日，被申请人对申请人位于如皋市如城街道XX路X号店招为“XXX”的经营场所进行执法检查时发现，该经营场所上下共三层，被检查时处于营业状态，有3桌客人正在店内就餐。检查过程中，申请人店长毛某现场出示《营业执照》《小餐饮信息公示卡》及员工的健康证，但未能提供《食品经营许可证》。2024年3月7日，被申请人对申请人经营者陈某进行调查询问，陈某陈述，“我单位实际经营面积大概200多个平方，没有办理《食品经营许可证》，办理的是《小餐饮信息公示卡》，我已经去如皋市审批局申请《食品经营许可证》，2024年3月5日我收到了如皋市行政审批局的申请成功短信，现在就在等相关工作人员上门验收”。当日，被申请人向申请人送达皋市监限提〔2024〕0307-01号《限期提供材料通知书》，要求申请人于2024年3月15日前提供《营业执照》《食品经营许可证》、经营者身份证件、2023年3月至2024年3月4日经营账册、进货票据、租房合同、租房产权证明复印件等相关资料。2024年3月11日，被申请人决定对申请人涉嫌未取得食品经营许可从事餐饮服务活动案立案调查。2024年3月13日，被申请人对陈某进行调查询问，陈某提供了《营业执照》《小餐饮信息公示卡》、租房合同等材料，并陈述，“2024年1月1日至2024年3月1日，我门店的销售额为381036元；因为系统原因，2023年我门店的销售概况被覆盖了，现在已经找不到了；单位2023年3月份营业的时候没有领取《食品经营许可证》，当时领取的是小餐饮公示卡；2024年3月7日下午，如皋市行政审批局已经来我店进行现场核查，提出了整改的要求，我目前正在问题进行整改”。同日，被申请人对毛某进行调查询问，毛某确认从2023年3月份开始，该门店一直处于营业状态。2024年3月21日，被申请人对毛某进行调查询问，毛某提供申请人经营场所的不动产权证书复印件，两份不动产权证书权利人均为陶某、葛某，其中一份不动产权证书记载的坐落为如城街道XX路X号，所在层数为第1层，房屋面积为122.21㎡，另一份不动产权证书记载的坐落为如城街道XX路X号X幢X室，所在层数为第2层，房屋面积为164.92㎡。毛某陈述，“我门店现在的2层是挑空层，我拿到房子的时候就隔好了。我单位3层也就是房产证上的2层的面积没有那么大，房东可能隔过了，现在我门店3层实际使用面积是和1层一样大的；3层加起来一共200多个方。已跟房东核实过，地址为如城街道XX路X号X幢X室的确实就是我门店2层的房产证”。2024年4月7日，被申请人组织集体讨论。2024年4月12日，被申请人向申请人送达皋市监罚告〔2024〕0100274号《行政处罚告知书》，告知申请人查明的事实、拟作出的处罚、依据及其享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2024年4月18日，申请人向被申请人递交陈述申辩材料。2024年4月24日，被申请人再次组织集体讨论。2024年5月7日，被申请人作出皋市监处罚〔2024〕0100327号《行政处罚决定书》，认为申请人未经许可从事食品经营活动，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，鉴于申请人积极配合调查，违法经营期间未发现产生社会危害，且已在积极申领《食品经营许可证》，符合市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十四条第二项及第三项的规定，决定对申请人减轻处罚，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，对申请人处罚款30000元，同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款的规定，责令申请人改正案涉违法行为。次日，被申请人向申请人送达该《行政处罚决定书》及《行政处罚信用修复告知书》。申请人收悉后不服该处罚决定，申请行政复议。
另查明一：2022年10月1日，申请人经营者陈某与案外人陶某签订《租房合同》，租赁位于如城街道XX路X号的房屋用于开店。2022年10月20日，原如皋市行政审批局向申请人颁发《营业执照》，经营范围为：餐饮服务；食品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，具体经营项目以审批结果为准）一般项目：外卖递送服务（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动）。2022年12月14日，申请人经营者陈清填写《小餐饮备案表》，同时提交小餐饮备案承诺书，主要内容为：本申请书中所填内容及所附资料均真实、合法；经营条件符合《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例和《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强小餐饮管理的决定》要求。如有不实之处，本人愿意负相应的法律责任，并承担由此产生的一切后果。同日，被申请人向申请人颁发《小餐饮信息公示卡》。
另查明二：2024年3月5日，申请人经营者收到原如皋市行政审批局发送的信息，主要内容为：陈某，您提交的申请已成功，请在约定的时间段内赴现场等待验收。
以上事实有询问笔录、《营业执照》《行政处罚决定书》等证据在卷佐证。
本府认为：本案的争议焦点在于，案涉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，量罚是否适当，程序是否合法。
关于案涉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。仅销售预包装食品的，应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案”。《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强小餐饮管理的决定》第一条规定：“本省行政区域内小餐饮经营、监督管理与服务，适用本决定。本决定所称小餐饮，是指具有合法的固定经营场所、经营场所使用面积六十平方米以下、经营规模较小、经营条件简单，从事餐饮服务的食品经营者，但是不包括单位食堂和餐饮连锁企业分支机构”。第六条第二款规定：“小餐饮实行备案管理。小餐饮应当向所在地县级市场监督管理部门备案，取得小餐饮信息公示卡。市场监督管理部门应当在发放小餐饮信息公示卡时，一并发放小餐饮经营指南”。本案中，结合申请人提供的店铺房屋产权证明材料、现场调查情况，以及申请人经营者及店长的陈述可知，申请人店招为“XXX”的经营场所实际面积超过200㎡。一方面，申请人不属于《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强小餐饮管理的决定》中的小餐饮范畴，其在办理《小餐饮信息公示卡》备案过程中存在虚假承诺的情形，由此产生的法律后果，应当由申请人自行承担。另一方面，根据上述规定，申请人应当在取得食品经营许可后才可以提供餐饮服务。但截至案发当日，申请人并未取得《食品经营许可证》，故申请人未取得食品经营许可从事餐饮服务的违法行为客观存在，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，应当进行处罚，案涉处罚决定认定事实清楚。
关于案涉行政处罚决定适用法律是否正确、量罚是否适当的问题。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法规〔2022〕2号）第十四条第（二）（三）项规定：“有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：……（二）积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的；（三）违法行为轻微，社会危害性较小的”。本案中，申请人自2023年3月份即开始存在未取得食品经营许可从事餐饮服务的违法行为，但因客观原因未能提供2023年度的经营账册，被申请人据此认定其违法所得无法计算，该认定对申请人而言相对有利，并无不当。被申请人在量罚时，根据上述规定，结合申请人在被查获后积极配合调查、提供相关材料并申领《食品经营许可证》的情节，以及申请人在违法经营期间未被发现产生社会危害等因素，决定对申请人减轻处罚，最终作出罚款30000元的处罚决定，该决定合法有据，量罚适当。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，被申请人在处罚决定中责令申请人改正案涉违法行为，符合该规定。因此，案涉处罚决定适用法律正确，量罚适当。
关于案涉行政处罚程序是否合法的问题。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案……检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限”。第六十四条第一款规定：“适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日”。本案中，被申请人于2024年3月4日发现违法行为线索，经初步核查后于2024年3月11日立案，经调查后于2024年5月8日向申请人送达案涉《行政处罚决定书》，其核查期间不超过十五个工作日，办案期限不超过九十日，均符合上述规定。另，被申请人在办案过程中，履行了调查、集体讨论、处罚告知、作出决定并送达等程序，办案程序符合法律规定。
综上，被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当、程序合法，应予维持。申请人申请复议的理由不能成立，本府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，经研究决定：
维持被申请人如皋市市场监督管理局于2024年5月7日作出的皋市监处罚〔2024〕0100327号《行政处罚决定书》。
申请人如皋市某餐饮店如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。
2024年8月26日
附：《中华人民共和国行政复议法》第六十八条 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。