江 苏 省 如 皋 市 人 民 政 府
行政复议决定书
〔2024〕皋行复第8-1号
申请人：吉某。
被申请人：如皋市东陈镇人民政府，住所地：如皋市东陈镇府前街4号。
法定代表人：李智，职务：镇长。
第三人：杨某。
申请人吉某于2024年1月11日以如皋市东陈镇人民政府为被申请人申请行政复议，复议请求记载为“1.撤销被申请人作出的农村宅基地和建房（规划许可）审批行为；2.责成被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》《民法典》《中华人民共和国安全生产法》《建筑工程安全生产管理条例》《安全许可证条例》《南通市、如皋市农村住房建设管理办法》《中华人民共和国建筑法》《党章、党纪、党的问责、党内监督条例》《公务人员政务处分办法》以严的标准依法予以严肃处置”，本府于2024年1月13日先予受理。本案针对申请人的第一个复议请求进行审理，第二个复议请求另案处理。因本案的处理结果与杨某存在法律上的利害关系，本府依法通知杨某作为本案的第三人参加行政复议。因案情复杂，延长审查期限三十日。为查明案件事实，正确适用法律，本府组织召开听证会听取各方意见。现已审查终结。
申请人称：申请人招婿并居住于杨某隔壁冯某家，自2023年8月9日经多次向如皋、南通12345反映如皋市某村16组杨某夫妇正建造别墅一案始终未作具体落实，其原始瓦房一层四间，坚硬牢固美观（原城乡规划集居期同样未经审批新建），绝对不属危房。被申请人电话回复面积超方，农村建房一般都超方的可建三层且又是宅基地并得各部门批复，未占用公用面集体面，未提供历史资料及可超方的法律文件。经国家信访局反映，被申请人2023年11月8日发文：符合政府文件、审批流程、原址、原高度、原面积，未作解释办理完毕。明显违反了安全法、建筑法等规定，对本人居住地相隔0.5米老旧楼房均未鉴定。故请求撤销被申请人作出的农村宅基地和建房（规划许可）审批行为。
被申请人称：一、本案不属于行政复议的受理范围。申请人不是某村的集体经济组织成员，被申请人作出的审批与申请人之间不存在法定利害关系，未侵害到申请人的合法权益，因此，申请人的复议申请不属于行政复议的受理范围。二、即便复议机关认为本案属于行政复议受理范围，申请人的申请也超过了法定复议期限。三、被申请人审批合法，申请人的复议申请没有事实和法律依据。综上，请求驳回申请人的复议申请。
第三人称：请求依法处理。
现查明：申请人系东陈镇某居居民，其入赘至东陈镇某村某组冯某（申请人岳父）户。申请人入赘后户籍未变动，承包地亦在某居。2000年9月12日，申请人夫妇与冯某签订《协议书》一份，约定冯某部分房屋由申请人夫妇居住，田地由申请人夫妇种植。申请人及第三人户位于东陈镇村庄规划范围内，两户系东西邻居，冯某户居东，第三人户居西。第三人户在册人口共2人。2023年1月29日，第三人向如皋市东陈镇某村村民委员会（以下简称某村委会）递交《申请报告》，主要内容为“因本人房屋出现几处墙上有裂缝，有安全隐患，现申请对我房屋进行原址翻建”。2023年2月1日，某村委会张贴第三人户《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）公示表》，公示期为2023年2月1日至2023年2月10日。2023年2月8日，第三人填写《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《农村宅基地使用承诺书》。2023年2月12日，某村委会在第三人户《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》上盖章，同意该户原地翻建。2023年2月17日，如皋市自然资源和规划局东陈自然资源所、如皋市东陈镇建设局、如皋市东陈镇农业农村和社会事业局分别在第三人户《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》上盖章，审批表中记载的拟建房屋位于东陈镇某村十六组30号，性质为原址翻建，地类为建设用地，宅基地面积135㎡、房基占地面积94.5㎡，住房建筑面积189㎡，层数为两层，建筑高度9m，四至分别为：东至冯某房屋0.5m、南至水泥路10.5m、西至水泥路4.6m，北至附房13.4m。同日，被申请人作出审核批准意见：同意原址翻建占地94.5㎡，并加盖公章。2023年3月3日，被申请人工作人员与村委会组织对第三人户进行开工放线。其后，第三人户开始建房。2023年9月，申请人向国家信访局进行信访登记，反映第三人户未经审批翻建房屋，且建房超方。该信访事项最终交被申请人办理。2023年9月22日，被申请人信访工作人员对某村村主任薛某进行调查。2023年11月8日，被申请人作出东信答〔2023〕42号《关于吉某信访事项办理情况的回复》，主要内容为：某村16组杨某今年年初进行房屋原址翻建申请，镇相关职能主管部门经实地踏勘，原地翻建房屋符合国土空间规划并于2023年2月17日审批同意了杨某建房申请（详见审批附件）。该回复于当日通过微信送达申请人。申请人不服被申请人作出的审批行为，申请行政复议。
另查明：《如皋市农村住房规划建设管理办法（试行）》（皋政规〔2019〕7号）明确规定，农村住房建筑层数不超过三层，1～4人户宅基地135平方米、建筑面积不超过217平方米，房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%。初审、复审后，需将拟建房情况进行公示，公示时间为十个工作日。
以上事实有《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》《关于吉某信访事项办理情况的回复》等证据在卷佐证。
本府认为：《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）规定：举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，申请人虽然户籍不在东陈镇某村，但其入赘冯某户后，其夫妇已与冯某达成《协议书》，取得冯某户部分房屋的居住权。第三人系冯某西邻居，其翻建房屋的行为有可能对申请人户的通风、采光等产生影响，故被申请人就申请人的举报事项作出的处理或者不作为行为与申请人存在利害关系，申请人具有行政复议申请人资格。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条第一款规定，农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。《江苏省土地管理条例》第六十条第二款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。根据上述规定，在农村村民申请建房事项中，镇人民政府负有宅基地审核批准以及收取有关建房申请人户符合规划等证明文件上报主管部门的职责。本案中，申请人的复议请求为“撤销被申请人作出的农村宅基地和建房（规划许可）审批行为”，该审批行为指向的是第三人户的《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》（以下简称“《审批表》”），该《审批表》中包含了被申请人对第三人户宅基地审批行为和对建房（规划许可）审查行为。对于被申请人的宅基地审批行为，根据上述规定并结合本市实际，被申请人对第三人户的宅基地申请具有审核批准职责，《审批表》中批准的宅基地面积符合皋政规〔2019〕7号文件的规定，审批的主要程序亦符合规定，故对于被申请人在《审批表》中的宅基地审批行为，本府予以维持。但本府经审查也发现，被申请人对第三人户宅基地审批过程中还存在以下问题：一是《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）公示表》记载的公示期为“2023年2月1日至2023年2月10日”，仅有8个工作日，不满足皋政规〔2019〕7号文件中规定的“公示时间为十个工作日”的要求；二是根据《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）第二条第（二）项的相关规定，乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》，但被申请人未向第三人户核发《农村宅基地批准书》。考虑到被申请人审批宅基地申请的时间远超过10个工作日，且在之后的审批、放线过程中也并未有村民明确提出过异议；第三人系在原宅基地上进行建设，虽然未核发《农村宅基地批准书》，但具有宅基地批准职责的被申请人已完成审批，故该两个问题仅作为瑕疵性问题予以指出，被申请人应在今后的宅基地审批工作中完善相关程序。对于被申请人建房（规划许可）审查行为，根据上述规定，被申请人并不具有乡村建设规划许可职责，其应当在收取有关第三人户建房申请符合规划的相关证明文件后上报城乡规划主管部门，由城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》，但被申请人在对相关材料进行审查后，即安排工作人员会同村委会组织放线，该行为存在不当。考虑到本案系因申请人不服被申请人作出的案涉审批行为而提出的撤销申请，并非是由第三人提出要求被申请人履行报送文件职责的履职申请，故无需在本案中责令被申请人履行相关职责；另一方面，对申请人的建房（规划许可）申请事项，被申请人在作出《审批表》之前所履行的主要程序亦符合规定，故本案亦无需撤销被申请人已履行的相关行为，但被申请人未报送城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》行为确有不当之处，应当确认违法。
据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条、第六十五条第二款第（一）项之规定，经研究决定：
一、维持被申请人如皋市东陈镇人民政府对第三人杨某户的宅基地审批行为。
二、确认被申请人如皋市东陈镇人民政府收到第三人杨某户建房申请材料后未报送城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》的行为违法。
申请人吉某如不服本行政复议决定，可在本行政复议决定书送达之日起15日内依法向人民法院提起诉讼。
2024年4月11日
附：《中华人民共和国行政复议法》第六十五条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：
（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；
第六十八条 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。