各镇（区、街道）人民政府（管委会、办事处），市各委、办、局，市各直属单位：

《如皋市规范性文件管理办法》已经十七届市政府第五十八次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。

如皋市人民政府

2020年10月28日

如皋市规范性文件管理办法

第一章  总则

第一条为了提高规范性文件制定质量，加强规范性文件的备案和管理，保障公民、法人和其他组织合法权益，推进依法行政，建设法治政府，维护政府公信力，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令第54号）《南通市完善行政规范性文件合法性审核机制实施办法》（通政办发〔2019〕96号），结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。

前款所称本市行政机关（以下统称制定机关），包括：

（一）市、镇人民政府；

（二）市政府所属工作部门；

（三）市政府依法设立的派出机关；

（四）其他依法承担行政管理职能的单位。

第三条本市依法建立规范性文件制定主体资格制度，由市政府统一编制行政规范性文件制定主体清单向社会公布。

清单之外的行政机关和组织不得制发行政规范性文件，制发的文件不纳入本办法规定的合法性审查范围。

市、镇政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。

第四条规范性文件的制定、备案和管理，适用本办法。法律法规另有规定的，从其规定。

第五条市政府规范性文件实行年度计划制度，各单位需要提请市政府发布规范性文件的，应当在上年度11月20日至次年1月20日前向市政府合法性审查机构申报制定计划项目。

未申报的，原则上不得临时动议提请市政府制定发布规范性文件。因特殊情况确需市政府制定发布规范性文件的，应当报请市政府同意，增加列入年度计划，按照规定程序制定。

第六条 规范性文件的制定、备案、后评估和管理工作，纳入法治政府建设督察内容，并作为法治建设考核和目标责任绩效考核的重要内容，由市依法治市办公室具体组织实施。

第二章 规范性文件的制定

第七条规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”、“批复”、“会议纪要”。

对重要事项或重大行动作出决策或安排用“决定”；

对为贯彻某项政策、法令或进行某项管理工作提出的具体要求、执行标准、方法步骤与实施措施等用“规定”或“办法”；

对为贯彻执行有关法规、规章、政策，结合实际情况，所做的详细的、具体的解释和补充用“细则”；

对重要问题提出原则要求和处理办法用“意见”；

对公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项用“通告”。

第八条规范性文件一般用条文表述。除内容复杂的以外，一般不分章、节。

内容复杂的规范性文件，其形式结构可以分为章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述；其内容结构可以分为总则（主要包括制定规范性文件的宗旨、依据、基本原则、适用范围、管理体制等）、分则（主要包括允许做什么、禁止做什么、怎么做、奖惩措施等具体内容）和附则（一般包括术语解释、生效条件、文件适用的解释权、实施细则制定权、施行日期、废止条款、附录）。

规范性文件的结构、条文表述、词语、数字、标点符号等规范参照相关立法技术规范执行。

规范性文件用语应当确保表述严谨、文字精练、准确无误；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

第九条行政机关制定规范性文件，应当注重针对性和可操作性，内容相近的合并制定，严格控制规范性文件数量。法律、法规、规章和上级文件已经有明确规定的，原则上不作重复规定。

第十条行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：

（一）增加法律、法规和规章规定之外的行政职权或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件；

（三）要求出具循环证明、重复证明、无谓证明；

（四）行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）；

（五）减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务；

（六）侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（七）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（八）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（九）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

前款所列事项，法律法规和规章已经设定，规范性文件可以在其设定的行为、种类和幅度范围内，结合本地实际作出具体实施性规定。

第十一条制定规范性文件一般应经过下列程序：

（一）调研起草；

（二）评估论证；

（三）公开征求意见；

（四）合法性审查；

（五）集体审议决定；

（六）登记编号；

（七）公布。

在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件时，应当进行公平竞争审查。

为了应对突发事件、维护重大公共利益、执行上级机关紧急命令和决定，需要立即制定行政规范性文件的，可以简化制定程序。经合法性审查后，报请制定机关负责人批准，统一登记、统一编号、统一公布。

第十二条市政府规范性文件由相关部门具体负责调查、草拟、听取意见、评估论证、公平性竞争审查、合法性初步审查，并经部门集体讨论后形成规范性文件送审稿。

涉及两个以上行政机关职权范围或全市重大行政规范性文件，可由市政府相关领导主持，确定一个主办机关牵头，其他部门配合。

第十三条规范性文件起草单位应当对制定规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证，对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行论证。

对专业性、技术性较强的规范性文件内容，起草单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等。

评估论证结论应当在起草说明中写明，作为制定行政规范性文件的重要依据。

第十四条事关群众切身利益的行政规范性文件草案应当召开座谈会、论证会、听证会或者在相应的媒体、行政机关网站上公开发布，广泛征求公众意见，并做好意见采纳情况的反馈工作，发挥社会监督作用。鼓励采用各种有利于广大公众有序参与的方式起草规范性文件。

制定与企业生产经营密切相关的规范性文件，应当充分听取企业和行业协会商会意见。

第十五条建立规范性文件起草政协民主协商机制。纳入市政协协商议题的规范性文件事项，按照民主协商程序办理。市政府确定年度规范性文件制定计划后，市政府办应当会同市政协办确定纳入政协民主协商的事项。在制定过程中，要充分听取协商意见，采纳合理建议。

第十六条除依法需要保密的外，对涉及重大行政决策、及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，应当通过政府网站或者其他有利于公众知晓的方式向社会公示，公布规范性文件草案及其说明等材料，征询公众意见。

对涉及重大行政决策的规范性文件征询意见的期限自公告之日起一般不少于30日；对一般规范性文件征询意见的期限自公告之日起一般不少于15日；确有特殊情况的，征询意见的期限可以缩短，但最短不少于7日。

第十七条 市政府行政规范性文件起草单位应及时将规范性文件送审稿、起草说明和有关材料报送市政府合法性审查机构进行合法性审查。

前款所称的起草说明，包括制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，制定的必要性和目的、制定文件程序说明、拟规定的主要制度和措施、征求意见及意见采纳情况、听证会笔录、专家论证结论、调研报告等内容。

前款所称的有关材料，包括涉及市场主体经济活动的公平竞争审查报告，起草部门的合法性审查意见，涉及社会稳定风险评估说明材料，以及针对不同审查内容需要提供的制定依据、征求意见等其他材料。

第十八条 行政规范性文件合法性审查实行分级负责制，市政府、市政府工作部门、派出机构、其他单位制定的行政规范性文件由其明确的合法性审查机构负责合法性审查，乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件由基层司法所负责合法性审查。

第十九条行政规范性文件合法性审查应当以法律、法规、规章和上级规范性文件为依据，坚持维护国家政令统一原则，坚持精简、实用、高效的原则，坚持维护群众合法权益，服务经济社会发展的原则。

第二十条行政规范性文件合法性审查机构应当建立健全专家协助审查机制，可以采取购买服务等方式，委托法律顾问、公职律师、咨询机构和有关专家参与行政规范性文件审查。审查机构对第三方提出的审查意见，应当进行汇总分析，并结合工作实际，提出最终审查意见。

第二十一条市政府合法性审查机构审查的主要内容包括：

（一）主体是否合法、是否超越权限；

（二）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；

（三）程序是否符合规定；

（四）主要制度和措施是否必要、合理、可行；

（五）体例结构和文字表述是否规范。

（六）其他应当予以审查的事项。

第二十二条对市政府规范性文件送审稿的审查，按照下列程序进行：

（一）初步审查。经初步审查，发现报送规范性文件送审稿需作较大修改的，可以提出意见退回原起草单位修改或重新拟稿。对无需制定或可暂缓制定规范性文件的，提出不予制定或暂缓制定的意见，报市政府领导同意，将送审稿等材料退回起草单位。起草单位也可以书面提出理由，申请撤回制定规范性文件的项目建议及草案，但市政府明确要求相关部门负责起草的市政府规范性文件除外。

（二）征求和听取意见。可根据具体情况书面征求意见，也可通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。应当听证的范围及其组织，按照《如皋市行政听证程序规定》（皋政发〔2007〕118号）的规定执行。

（三）调研。调研可采取汇报会、座谈会、听证会、论证会、外出考察、抽样调查等形式，由起草单位按照合法性审查的要求负责安排，涉及到两个或两个以上部门或单位的，应由主办机关会同市政府合法性审查机构牵头组织安排。

（四）协调。有关行政机关对市政府规范性文件送审稿有不同意见的，由市政府合法性审查机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，市政府合法性审查机构应当将协调的有关情况和处理意见，报市政府决定。

（五）出具书面审查意见。市政府合法性审查机构应当对规范性文件送审稿进行修改完善，审查工作完毕后，出具统一编号的合法性审查意见，连同起草单位根据审查意见修改后的规范性文件草案，提前十日送交市政府各位市长，并提请市政府常务会议集体审议、决定。

制定机关应当给予审查机构必需的审查时间，除因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。合法性审查时间一般不得少于5个工作日，最长不超过15个工作日，审查过程中的征求意见、专家论证、补充报送材料等时间不计算在内。

第二十三条市政府规范性文件须经市政府常务会议集体审议。集体审议通过后，由起草单位根据审议意见进行修改，形成规范性文件审定稿，经相关部门或单位会签、市政府合法性审查机构核稿，按发文程序报市长（或其授权的副市长）签署。市长签署之日，即为规范性文件发布之日。

未经市政府合法性审查机构审查，规范性文件暂缓编号发布。

第二十四条市政府规范性文件单独编排文号：以市政府命令形式发布规范性文件的，其编号为“如皋市人民政府令，第××号”，不分年度和行政首长任期连续编号；以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编号为“皋政规〔××年〕××号”。

各镇（区、街道）、各部门规范性文件的编号参照前款规定执行。

第二十五条规范性文件应当按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。

未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

起草部门应当按照本市有关规定，做好规范性文件解读工作，并通过政府网站、政务新媒体等，加强与公众的交流和互动，及时回应社会关切。

第二十六条规范性文件应当明确施行日期。施行日期与公布日期的间隔期限原则上不少于30日。但涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定以及印发后不立即施行将有碍该文件施行的，可自印发之日起施行。

第二十七条规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。

规范性文件，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

市政府规范性文件与部门规范性文件对有关规定不一致的，适用市政府规范性文件。

第二十八条市政府规范性文件在本市行政区域内具有普遍约束力。

驻如的中央、省、市机关、企事业单位在贯彻执行本部门、本系统上级规定的同时，应当贯彻执行市政府规范性文件。

部门规范性文件在本部门职能范围内具有行政约束力。

第二十九条 规范性文件由制定机关负责解释。

公民、法人或者其他组织可以向制定机关提出行政规范性文件的解释建议。

经制定机关审定公布的规范性文件的解释与行政规范性文件具有同等效力。

第三章 规范性文件的备案

第三十条规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定报送备案：

（一）市政府规范性文件同时报南通市政府和如皋市人大常委会备案；

（二）镇政府规范性文件报市政府备案；

（三）部门规范性文件报市政府备案；

（四）市政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报市政府备案；

（五）实行垂直管理的部门制定的规范性文件，同时报市政府和上一级行政主管部门备案。

两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关报送备案。

第三十一条市政府合法性审查机构负责全市规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。

报送市政府备案的规范性文件，径送市政府合法性审查机构。

第三十二条报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明、制定依据对照表，同时报送规范性文件的电子文本。

规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。

市政府规范性文件的报备材料由起草部门提交市政府合法性审查机构，由合法性审查机构向南通市政府和如皋市人大常委会报备。

第三十三条报送规范性文件备案，符合规范性文件形式要件和制定主体资格且报送材料齐全的，市政府合法性审查机构予以备案登记；不符合规范性文件形式要件和制定主体资格，不予备案登记；符合规范性文件形式要件和制定主体资格但报送材料不齐全的，暂缓办理备案登记。

暂缓办理备案登记的，由市政府合法性审查机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

第三十四条各镇（区、街道）、各部门应当在每年1月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送市政府合法性审查机构备查。

第三十五条市政府合法性审查机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

（一）是否超越权限；

（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；

（三）具体规定是否适当；

（四）是否违反制定程序；

（五）其他应当予以审查的事项。

第三十六条市政府合法性审查机构审查规范性文件时，认为需要有关镇（区、街道）、部门提出意见的，有关镇（区、街道）、部门应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。

第三十七条市政府合法性审查机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：

（一）由审查机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向审查机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由审查机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正，或直接提请市政府决定撤销或者改变。

（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，审查机构可以提请市政府及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。

第三十八条镇（区、街道）规范性文件与市级部门规范性文件之间或者市级部门规范性文件之间有矛盾的，由市政府合法性审查机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。

市政府合法性审查机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，市政府无权处理的，应当向上一级人民政府合法性审查机构报告，由上一级人民政府合法性审查机构依法处理，或者提请有权机关处理。

第三十九条公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向市政府提出书面审查建议，由市政府合法性审查机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，市政府合法性审查机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关镇（区、街道）、部门提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。

制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。

第四十条制定机关不按照本规定要求将规范性文件报送备案的，由市政府合法性审查机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由市政府合法性审查机构给予通报批评。

对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由市政府合法性审查机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，合法性审查机构可以提出处理建议，由市政府或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四章 规范性文件的管理

第四十一条制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规范性文件目录，应当向社会公布。

修改规范性文件的程序，适用其制定程序。修改规范性文件应当采取修正案的形式，并公布新的规范性文件。

第四十二条制定机关应当开展行政规范性文件制定后评估工作，对行政规范性文件的合法性、合理性、协调性、可操作性、绩效性和制定技术规范性进行全面评估，并形成评估报告。

政府制定的行政规范性文件，负责实施的主管部门是行政规范性文件制定后评估的实施机关；有两个以上主管部门或者未明确主管部门的，由本级政府合法性审核机构协商确定。

第四十三条制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知市政府合法性审查机构。同时，应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

第四十四条制定机关应加强队伍建设，明确专门机构和人员负责规范性文件的制定、备案和管理工作，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。

市政府合法性审查机构应当加强对规范性文件制定、备案和管理工作的业务培训及指导。

第五章 附则

第四十五条各镇（区、街道）、各部门规范性文件的制定参照本办法第二章执行。其中，涉及行政许可、行政处罚、行政强制等内容的规范性文件应当先送市政府合法性审查机构审查后再公布施行。

第四十六条本办法由市政府合法性审查机构负责解释。

第四十七条本办法自2020年12月1日起施行。《如皋市规范性文件管理办法》（皋政发〔2009〕151号）同时废止。