为认真贯彻落实中共中央国务院、江苏省委省政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见，全面启动如皋市国土空间总体规划（2020-2035）编制工作，结合我市实际，制定本方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。全面落实习近平总书记关于“国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”的指示精神，按照“做实产业、做优城市、做好民生”的要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间总体规划在规划体系中的基础作用，为我市经济社会发展提供空间保障，加强统筹协调，兼顾开发与保护，发挥国土空间规划的战略引领和刚性控制作用，提高国土空间治理能力，推动经济社会发展更高质量、更可持续。

二、基本原则

（一）生态优先、绿色发展

从资源环境禀赋和生态安全出发，优化国土空间格局，明确禁止和限制大规模、高强度开展建设；坚持城乡建设用地紧约束，促进城镇发展由外延式扩张向内涵式提升转变，推动形成绿色发展方式和生活方式。

（二）区域协调、城乡统筹

从区域视角谋划我市功能定位，深度融入长三角区域一体化发展，加强市域内生态共保、环境共治、设施共享、产业共兴；坚持城乡整合发展，推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡要素合理流动。

（三）以人为本、提升品质

保障公共服务和公共空间供给，提升人居环境品质，为解决发展不平衡不充分的矛盾提供空间保障；建设宜居宜业宜游宜学宜养的社区生活圈，保障安全性、提供便利性、增加健康性，不断提升城乡居民幸福感、获得感。

（四）传承文化、彰显特色

充分认识自然与人文禀赋，深入挖掘历史文化资源，保护自然生态格局，延续文脉，突出地域特点、文化特色、时代特征，因地制宜，体现城的繁荣、镇的舒适、村的恬淡，还自然以宁静、和谐、美丽。

（五）智慧驱动、技术创新

建立覆盖全域、涵盖各类空间资源的国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”，以信息平台为基础建立监测评估和预警制度；强化大数据分析对规划方案的决策支撑作用，提升规划编制的科学性。

（六）公众参与、共建共治

健全规划编制实施全过程的公众参与机制，广察民情、广纳民意、广聚民智；坚持开门做规划，加强部门合作，发挥好各相关领域专家的作用，民主决策、科学决策；建立部门协同实施机制，加强规划实施中的社会监督。

三、规划范围及期限

规划范围为如皋市域，按照市域、市区两个空间层次编制规划。规划期限为2020年至2035年，远景展望至2050年。

四、工作目标

2020年底，基本完成国土空间总体规划编制，初步形成全市国土空间开发保护“一张图”。到2025年，全面实施国土空间监测预警评估和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，与经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的要求相适应，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间安全美丽，可持续发展的高品质国土空间格局。

五、工作时间安排

（一）启动阶段（2020年4月～5月）

完成现状调研和前期研究，包括实地踏勘、基础资料收集、公众调查等，完成基础资料整理分析工作。

（二）初步方案阶段（2020年5月～7月）

重大专题研究及初步方案阶段。全面开展各项专题研究工作，形成系列专题研究报告，对规划方案提出具有针对性、指导性的研究结论，对重点区域进行深入调研，与相关部门深入对接，做好与第三次国土调查成果的对接应用，根据国家有关要求修正验证并深化南通市“双评价”成果，校核国土空间规划的各项现状数据。

（三）规划成果编制阶段（2020年8月～10月）

在同步完善专题研究成果的基础上，做好与南通市联动编制工作，提出我市国土空间规划的目标指标体系，推进“三区三线”的细化落地，编制形成征求意见稿。协调对接并征求相关部门意见，开展专家论证及公众参与活动。

（四）规划成果论证审查阶段（2020年11月～12月）

充分征求市政府、相关部门意见，组织召开专家咨询论证会，并通过多种形式广泛征求社会公众意见。充分吸收和接纳各相关修改建议，形成规划送审稿；规划成果按相关程序审议后，形成规划报批稿。同步完成国土空间基础信息平台、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设以及规划数据库建设成果。

（五）成果报批阶段（2020年12月）

进行规划公示，报市人大审议和南通市政府、省政府审查，最终修改完善规划成果，形成规划送审稿，上报省政府审批。

六、工作内容与任务

（一）基础研究

1．现状评估和风险评估。综合把握我市自然人文禀赋和经济、社会、环境发展总体状况，分析国土空间开发利用的历史沿革、现状特征和发展趋势，识别发展阶段特征和存在问题；研判生态安全、粮食安全、水安全、城市安全等方面的风险隐患；做好对现行土地利用总体规划、城市总体规划等各类空间性规划的实施评估，找出自然资源利用和国土空间布局的主要问题，明确本次规划的重点。

2．资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。在市级资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，形成分析评价报告。

（二）重点专题研究

开展融入区域一体化进程的思路与对策研究、城镇化与人口变化趋势研究、三条控制线统筹划定、建设用地规模与土地节约集约利用、历史文化传承和特色风貌塑造研究、国土空间综合整治和生态保护修复等系列专题研究，为国土空间规划编制提供支撑。

（三）目标与战略

1．发展定位与国土空间开发保护目标。落实国家、省、市重大战略部署，综合考虑主体功能定位，合理确定城市性质，制定国土空间开发保护目标。落实新发展理念，立足创新、协调、绿色、开放、共享和安全的角度，从底线管控、结构效率、生活品质三方面，提出规划量化指标；因地制宜增加我市特色指标，并将主要约束性指标分解、传导至乡镇(片区)，指导下位规划编制。

2．国土空间开发保护战略。按照国土空间开发保护目标，分析我市国土空间开发保护中存在的重大问题、面临的挑战与机遇，研究自然资源禀赋、经济社会发展趋势和战略要求，提出国土空间开发保护战略。

（四）区域协同发展

对接长三角一体化、长江经济带、扬子江城市群等国家、省区域发展战略，针对我市区位特征，与苏南地区协同发展，处理好生态保护与利用、产业空间布局、城市环境品质之间的关系，提出我市在生态、产业、基础设施、公共服务等方面的区域协同战略和应对措施。

（五）国土空间格局优化

1．底线约束。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，上下联动、衔接协调，按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，统筹优化划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，明确管控规则，提出管控机制。

2．国土空间开发与保护总体格局。以国土空间开发保护底线为基础，统筹各类保护类要素和城乡、产业、交通等发展类要素布局，结合主体功能区定位，保障国家重大战略科学落地，体现全域分区差异化发展策略, 构建城乡融合、多中心、集约型的国土空间开发保护总体格局。

3．生态格局。坚持节约优先、保护优先为主的方针，统筹山水林田湖草等各类要素，严格保护各类自然保护地，建设和修复生态屏障和廊道，强化沿长江区域生态保护，加强生物多样性和物种资源保护，构建生态安全格局和整体生态网络。促进城市内部的水系、绿地与城市外围河流、林地、耕地共同形成健康、完整、连续的绿色空间网络，提升生态系统网络整体价值。

4．农业格局。结合我市资源禀赋、水土光热条件、地形地貌、农田水利设施等条件，以永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为基础，顺应农业现代化发展趋势，因地制宜确定农业空间格局。

5．历史文化景观格局。综合考虑历史文化要素和非物质文化遗产等各类历史文化资源，结合我市自然环境和景观资源，突出历史文化名城价值与特色，构建自然与人文相结合的文化景观格局，提出相应规划管理要求。

6．安全格局。结合资源环境承载能力评价，重点评估地质条件、极端天气等因素，明确自然灾害分布、等级等特征，标注各类灾害高发、易发区，引导构建国土空间安全格局。

7．城乡发展格局。分析人口总量、结构、分布和人口流动趋势，综合考虑水资源、建设用地后备资源、环境容量等约束条件，合理把握城镇化发展阶段特征和发展趋势，在全域统筹人口、产业、用地、基础设施和公共服务网络。

明确城镇体系，确定主要乡镇的职能定位、发展方向、人口和建设用地规模。构建城市、乡镇级设施衔接配套的公共服务网络体系，实现基本公共服务常住人口全覆盖。加强小城镇特色化发展，发挥其服务农村地区的作用。因地制宜确定村庄分类，制定差异化政策指引和建设标准。优化全域产业空间布局，保障新产业新业态发展空间，鼓励从产业园区向产业社区转型，加强产业、居住功能联系。

8．国土规划分区与管控。科学划分国土空间规划基本分区，确定全域国土空间功能导向和主要用途，制定用途准入原则和相关控制要求。

（六）资源要素保护与利用

1．国土空间结构调整与优化。落实省市规划指标，结合整体空间格局优化，明确主要用地的约束性和预期性指标。按照节约优先、保护优先的原则，统筹各类资源要素总量、结构与布局，提出国土空间结构调整和优化的重点、方向及序时安排。

2．资源保护与利用。水资源利用与湿地保护：制定水资源供需平衡方案，提出优化用水结构的建议；保护水环境，确定水体保护等级和要求，改善水体生态功能。保持自然河湖水系格局，划定河湖边界线和湿地保护线。严格落实地表水源保护区、地下水源涵养区等各类保护区。

耕地资源保护与利用：坚持最严格的耕地保护制度，落实耕地和永久基本农田保护任务，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。

林业资源保护与利用：加强林业资源保护，明确森林覆盖率、林地保有量，优化林业资源分布，划定基本林地集中保护区，明确保护措施。

自然保护地体系：协同推进生态保护红线划定与自然保护地体系建立工作，明确自然保护区、生态管控区等各类自然保护地布局和名录，建立生态保护红线与自然保护地体系间的动态调整机制。

矿产资源保护利用：按照节约能源有效利用的方针，制定能源供需平衡方案；提出重要矿产资源保护和开发的重要区域。

建设用地节约集约利用：分析预测未来用地总量、结构、分布，提出全域土地利用结构、分区、指标的控制要求，以及建设用地结构优化、布局调整的重点和时序安排。分析评价建设用地集约利用状况，城乡建设用地特别是城镇建设用地，以盘活存量、做优增量为基本导向，重点提升节约水平的目标、指标、用地类型与实施策略。鼓励新增建设用地重点投放在民生短板方向。综合运用城市更新、农村建设用地盘活、存量工矿低效用地再利用等政策手段，提出和制定盘活存量用地的规模、时序、重点区域和配套政策。

（七）城镇发展重点地区空间布局

1．划定城镇发展重点地区。城镇发展重点地区是主要城镇开发边界及周边必须实施规划控制的区域。范围包括城市建成区，新城、新区及各类开发区，组团式城市的主城和副城等，不包括外围独立发展、需单独编制国土空间总体规划的乡镇。

2．城市功能布局和用地结构。按照《市县国土空间规划基本分区和用途分类指南》中用途分类，统筹生产、生活、生态空间。确定城市主要发展方向、优化城市功能布局、优化城市形态、鼓励建设用地混合使用以及明确用地结构优化方向等主要内容。

3．总体城市设计。基于城市特色自然生态资源，传承弘扬历史文化基因，明确城市风貌特色定位，构建城市总体空间形态与格局，明确城市蓝绿网络、景观框架和公共空间体系，确定城市设计重点控制区，确定风貌、高度、视廊等控制要求。

4．城市绿地系统。构建结构完整、级配合理、均好分布、功能完善的城市绿地系统，确定公园绿地总量及人均指标，划定城市结构性绿地的控制范围。

5．住房保障与公共服务。依据人口规模和需求，合理预测住房与公共服务设施的规模和结构，构建多主体供给、多渠道保障的住房供应和保障体系，提出政策性住房配置标准，提出构建社区生活圈的目标、标准和实施路径，明确公共服务设施综合配置标准。

6．城市更新。制定城市更新目标、策略及时序安排，划定城市更新分区，明确重构型、调整型城市更新类型。在重构型地区，对低端、低质、低效的存量建设用地，按照公共优先、功能完善、品质提升、绿色生态的要求制定重建规划；在调整型地区，按照保护历史、延续文脉、循序渐进的原则，采用微改造的方式推进有机更新。

7．城市地下空间利用。按照安全优先、集约高效、互联互通、平战结合的原则，结合地上功能安排，提出地下空间开发的总体规划和利用方向。城镇发展重点区域兼顾公共服务、公共交通、市政设施等用途划定地下空间集中建设区和管制区范围。

（八）综合交通体系

1．综合交通目标战略和对策。合理确定综合交通体系发展目标、战略和布局，促进区域一体、城乡协同的综合交通体系建设，明确资源配置策略和实施措施。坚持定量分析与定性分析相结合，立足交通供需和流量分析，鼓励绿色交通发展模式、公交优先，强化综合交通体系与空间资源、土地使用的协同布局。

2．区域交通网络。合理确定综合交通体系、交通结构和客货运系统，明确区域交通网络和枢纽布局。确定公路、铁路、航运等重要交通走廊布局方案，确定港口、铁路场站等重要交通枢纽选址和用地规模控制，提出物流设施布局与主要货运通道控制要求。

3．城市交通设施。确定城镇发展重点地区城市道路网结构，提出慢行系统规划要求，确定城市综合交通枢纽的控制要求，统筹布局各种交通方式接驳，提出城市机动车停车设施布局原则和公共停车场规划布局导向。

（九）安全韧性与市政基础设施

1．安全韧性城市建设。分析评估本地主要灾害风险类型及存在的主要安全防灾问题，明确防灾减灾目标、设防标准、防灾分区，提出各类防灾基础设施和应急服务设施的规划布局方案，提出防洪排涝、消防、人防、抗震、地质灾害等主要灾害防治的措施，制定危险品存储设施用地布局方案及安全管控要求。

2．城乡市政基础设施系统布局。按照区域城乡基础设施共建共享的原则，提出全域供水干线、大型污水处理设施、电力干线、燃气干管等重要市政基础设施的布局要求。

（十）历史文化保护与城乡风貌塑造

1．完善历史文化保护体系。完善历史文化保护体系框架，明确市域历史文化遗产保护名录，提出历史文化遗产保护整体框架与保护要素，确定保护目标、保护原则、保护范围和总体要求。

2．塑造多层次城乡风貌特色。充分利用自然、历史文化等资源，明确整体城乡风貌定位，明确城乡风貌特色分区，注重城乡风貌特色的差异性。

（十一）国土综合整治与生态保护修复

统筹确定国土综合整治和生态修复的任务目标与布局，推进乡村地区田、水、路、林、村综合整治，维护农田原有生境，保护乡村风貌，打造规模集中连片的耕地、草地、湿地、林地等生态系统复合格局。明确乡村土地综合整治、城镇低效用地再开发、水体湿地生态修复、林地生态修复等的任务目标、重点区域、重点项目和时序安排。

（十二）规划实施

1．完善规划体系。提出规划实施动态监测、评估、预警、考核机制等方面要求。结合实际合理明确规划编制传导体系，确保详细规划及相关专项规划与总体规划有效衔接，实现国土空间规划体系全域覆盖、分层管理、分类指导。

2．制定近期行动计划。衔接国民经济和社会发展“十四五”规划，对规划近期做出统筹安排，提出近期实施目标和行动计划。

3．完善政策工具。围绕规划目标，立足提高国土空间治理能力和治理体系建设水平，综合运用各类增减挂钩、增存挂钩等政策工具，推动规划实施。

七、规划成果

规划成果包括规划文本、规划图件、规划说明、数据库、专题研究报告、其他材料等，成果形式应符合国家、省有关部门出台的技术文件标准。

（一）规划文本

规划文本应当以法条化的格式表述规划结论，包括文本条文、必要的表格。表述准确规范、简明扼要，明确表述规划强制性内容。

（二）规划图件

规划图件应包含市域、城镇发展重点地区现状图、空间格局规划图、专项规划图等。

（三）规划说明

主要阐述规划决策的编制基础、技术分析和编制内容，是规划实施中配合规划文本和图件使用的重要参考。

（四）专题研究报告

按照重点专题研究内容，形成专题研究报告集。

（五）规划数据库

形成国土空间规划数据库。

（六）其他材料

人大审议意见、部门意见、专家论证意见及采纳情况，公众参与情况等

八、工作保障

（一）强化组织领导

按照国家、省开展国土空间规划的工作要求，落实规划编制工作的主体责任，成立规划编制领导小组，市政府主要领导为组长、市政府分管领导为副组长、市政府办分管负责人、相关部门主要负责人为成员，负责审定工作方案、协调重大事宜、论证规划成果，对规划重大问题进行协商决策。由市自然资源局牵头，联合发改、财政、生态环境、住建、农业农村、水务、交通、文体广电和旅游、卫健等部门成立工作小组，负责具体工作，协调解决各类问题。各成员单位根据各自职能负责资料收集、专题调研、部门座谈等工作。

（二）强化技术支撑

由江苏省城市规划设计研究院（江苏省城市交通规划研究中心）和博源规划设计集团联合组建规划编制技术团队，承担国土空间总体规划的编制工作。针对重大专题研究，组建多学科、专业化、综合性的规划编制技术团队，充分发挥各领域专家的技术优势，建立专家咨询机制，结合规划编制不同阶段的重大问题开展专家研讨。

（三）落实经费保障

将国土空间规划编制工作经费纳入市级财政预算，严格按照有关规定使用，保障项目顺利进行。

（四）全程公众参与

结合新技术、新媒体，扩大公众和社会各界群众的参与程度，开展社区、企业、校园等多方式公众参与，广纳民意、集中民智、凝聚民心，实现共谋、共建、共治、共享的规划监督实施和空间治理模式。